一文了解国家级新区——与常规地区综合实力分析逻辑的同与不同

"主要内容

1.战略定位：国家级新区以全球战略、内陆开放、海洋经济、邻国合作等为导向，集各类优质资源要素于一体，其战略地位远高于传统的经开区、高新区等功能区；管理体制方面未有固定范式，多结合新区特点进行创新，并随着新区发展不断调整完善。

2.人员配置：国家级新区均高规格地配置了领导班子，其中政府型、政区合一型新区的领导班子与属地政府一致，大多数管委会型新区的党工委书记由上一级政府的常委兼任。

3.新区实力分析：对新区综合实力的信用分析关键因素，除了会考虑传统功能区/行政区关注的所属辖区经济发展水平、区域产业发展后劲等因素外，还会将管理体制、财政结算体制等因素纳入考量。具体来说，对于管理体制为政府型、政区合一型的新区，规划范围与所在行政区范围重合，领导班子也与行政区一致，区域综合实力分析可基本套用传统行政区的分析逻辑；而管委会型新区，需进一步分析其财政结算体制。与传统功能区/行政区相比，新区的财税分成体制、外部支持来源、上级财政支持方式呈现多元化特征；新区是否有独立财权对其综合实力影响有限，甚至部分新区以一般预算收入或GDP为核心指标的判定逻辑也不再适用；对于协同式新区【1】，需谨慎判断其实际可用财力是否存在高估；如若子园区有独立财权，而新区仅承担归口管理职能，则该新区综合实力相对较弱。

4.平台信用分析：如若国家级新区的平台同时承担行政区建设职能，平台所获外部支持的能力和意愿更强。

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一、国家级新区概况

国家级新区战略定位高，但各自承担职能有差异；各新区基建成熟度、发展水平、产业发展阶段不同，经济实力差异巨大

国家级新区，是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。目前我国共批准设立了 19 个国家级新区，其中东部沿海地区8个、西部地区6个、东北地区3个、中部地区2个，基本上与全国区域政策调整的步调一致。

注：由浅至深分别代表4个阶段。第一阶段（1990年—2009年），为落实深化改革、实行对外开放的重大部署，国家批复设立上海浦东新区和天津滨海新区。

第二阶段（2010年—2013年），为培育新的区域增长极，推动实施区域发展总体战略和海洋发展战略，设立重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广州南沙4个新区。

第三阶段（2014年—2016年），为引领经济发展新常态，优化新区布局，国务院相继批复陕西西咸等12个新区。

第四阶段（2017年4月），国务院批复设立河北雄安新区，并将雄安新区提到与深圳经济特区、浦东新区同等的高度。雄安新区要建设非首都功能疏解集中承载地，是千年大计、国家大事。

资料来源：公开资料

国家级新区大部分都是从单个城市中划出一片区域而形成，西咸、贵安、天府和赣江4个新区地跨两市，舟山群岛新区范围是舟山全市。仅算陆地面积，金普新区规划面积2,299平方千米，面积最大，天津滨海新区、西海岸新区面积也超过2,000平方千米，雄安新区目前规划面积仅198平方千米，但其远期规划也将超过2,000平方千米。

规划层面上，国家级新区战略定位高，以全球战略、内陆开放、海洋经济、邻国合作等为导向，新区大多依托直辖市或重要的省会城市建设，区位条件优越，七成新区坐拥国际机场、八成新区设有高铁站点，经济基础良好，资源环境承载能力较强，具备良好发展潜力。各新区大多以高端产业和现代服务业为发展重点，同时与当地资源和产业基础紧密联系。新区境内有为数众多的国家级经开区、高新区，也有西海岸新区的中德生态园、两江新区的两路寸滩保税港区等承担对外开发的功能区。但因获批时间、地理位置、基础条件、产业布局不同，19个新区在自身经济建设和引领区域发展方面成绩差异巨大。

从经济总量来看，浦东新区是唯一GDP破万亿的新区，与滨海新区位列第一梯队，远超其他新区。西海岸新区、两江新区、天府新区GDP3,000亿元以上，江北新区、湘江新区、金普新区与福州新区GDP均超2,000亿元，位列第二梯队。GDP没有破千亿的8个新区基本上都位于西部和东北。如兰州新区已设立8年，作为西北腹地的国家级新区，因距离主城较远、0起步建设难度大、人口集聚缓慢、产业结构落后等原因，经济实力和发展禀赋均不如其他新区。地跨两市的西咸新区与贵安新区因责任划分不清晰、多头执法或财力不足等原因，发展成绩也不如预期。

从新区GDP占主体城市比例来看，除了舟山群岛新区外，占比超过30%有滨海新区、浦东新区、西海岸新区，赣江新区、兰州新区等6个新区占比不足10%，对主体城市经济总量贡献较小。

从经济密度来看，浦东新区是唯一地均GDP超过10亿的新区。仅成立5年的湘江新区以490平方公里的土地，创造了2,468亿元的经济总量，地均GDP达到5亿，位居第二。江北新区等6个新区地均GDP超过2亿，西咸、兰州、贵安新区地均GDP不足1亿。

人口问题始终是城市发展需面对的基础性、全局性和战略性问题，一般情况下，主体城市人口总量大、增速高，则新区或将享受一定人口溢出效应，如浦东新区人口总数568.15万人，占上海市总人数的22.84%，人口集聚力较强，湘江新区、西咸新区的发展或将受益于长沙市、西安市较高的人口净增速，但滨海新区不仅没有享受到天津市人口增长红利，七普人口反而表现为大幅净流出，原因可能主要在于产业规划不合理、城市功能不完善及“812”天津港爆炸等突发事件劝退影响。兰州新区、哈尔滨新区，因其新区内人口数量较少或所处主体城市人口呈净流出趋势，人口红利不足，将持续对新区社会活力、创新动力和经济潜在增长率产生不利影响。

从区位方面分析，距离主城区太远、布局太过分散或将导致主体城市人口外溢效应减弱，不利于新区自身发展。福州新区、南沙新区、滨海新区、兰州新区等受地形或城市发展空间所限，距主城区直线距离超过50公里；滇中新区两大片区分别位于昆明市东西两侧，赣江新区呈狭长型分布纵跨南昌、九江两市，分散的空间布局均不利于新区发展形成合力。但我们也注意到，福州新区虽距福州市老城区较远，但新区内的滨海新城是目前福州市发展的重点，可依托福州港及现有的产业体系形成新的人口吸引力优势。

二、国家级新区行政管理体制

国家级新区管理体制大体可分为政府型、政区合一型和管委会型，各新区也致力于在原有体制机制上创新以降低体制摩擦损耗，新区领导班子多为高规格配置，以更好协调各类资源促进新区发展

国家级新区的体制机制随着国家级新区的发展不断完善。国家级新区承担国家层面的战略使命，其领导和管理体制是其履行其战略使命的重要保障。从发展历程来看，新区一般经历了领导小组（初期）—管委会（必经阶段）—新区政府（如目前的浦东和滨海新区）三个阶段，西海岸新区、南沙新区、舟山群岛新区一步到位与行政区合署办公。新区行政管理体制主要分为政府型、管委会型、政区合一型3类。

管委会是绝大多数新区采用的管理体制，但也存在领导小组和管委会并行方式，如雄安新区、赣江新区。雄安新区管委会同时接受京津冀协同发展领导小组办公室指导。根据《关于完善赣江新区管理体制的实施方案》，赣江新区建设领导小组和管委会同时存在，领导小组为省级决策机构，统筹协调管委会和统筹区所在地政府工作。赣江新区直管区由管委会管理，统筹区按属地原则由南昌市、九江市直接管辖，保留原有经开、临空、永修、共青四个组团。同时，各新区仍致力于在原有的体制机制上创新。兰州新区“管委会—乡镇”两级管理模式；南沙新区建立了由国家发改委牵头，国务院有关部门、香港特别行政区、澳门特别行政区、广东省、广州市等各方参加的组织协调机制；福州新区与福州市委、市政府实行“一个机构、两块牌子”。从行政管理级别看，成立最早的浦东新区、滨海新区和两江新区和成立最晚的雄安新区规格为副省级，湘江新区为副厅级，其余为正厅级。

从人事任命看，14个国家级新区中，半数新区的党工委书记由省（直辖市）委常委担任，除天府新区的党工委书记无其他兼职外，其他新区均由所在地（省会或副省级城市）市委常委等兼任党工委书记。一般情况下，新区领导班子最多由上级或属地政府派遣2名成员，福州新区另派福州市委副书记任党工委副书记，江北新区另派南京市委常委任党工委专职副书记，此外贵安、福州、江北、滇中四新区党工委书记同时任省委常委、省会市委书记，以上配置更利于在省、市级层面调动各种资源保障新区发展。

三、国家级新区财政结算体制及分析

（一）国家级新区财政结算体制介绍   

1.与传统功能区/行政区相比，新区的财税分成体制、外部支持来源、上级财政支持方式呈现多元化特征

浦东新区、滨海新区、雄安新区获得了中央及属地政府财政多方位支持

浦东新区、滨海新区、雄安新区所在区域行政级别高，成立初期均得到中央财政及属地财政的资金、政策支持，其中中央财政每年拨付固定金额的财政补助资金，属地政府财政支持主要体现在增量税收返还、财政转移支付方面。浦东新区和雄安新区还享受到发债支持。此外，国家还加强北京市企业向雄安新区搬迁的税收政策引导，推动符合雄安新区功能定位的北京市高新技术企业加快转移迁入。据公开报道，北京将配合中央研究制定在京企业向雄安新区疏解的企业税收分享机制。

全域式新区所辖范围与原行政区完全一致，自主权大，其发展主要依靠当地政府自身财力，上级财政支持力度有限

舟山群岛新区、西海岸新区、南沙新区所辖范围均与所在行政区一致，故称全域式新区。其中，舟山群岛新区在舟山市行政区域上设立而来；西海岸新区在青岛经济技术开发区基础上发展起来，目前辖区范围为青岛市黄岛区（指原黄岛区与胶南市合并后的新黄岛区）全部行政区域，税收收入直接与青岛市政府分成；南沙新区是在南沙区的基础上批复成立的，因南沙区前身为1993年5月成立的广州南沙经济开发区，因此南沙新区未单独设立机构进行管理，而是与广州南沙开发区管委会、广州市南沙区人民政府合署办公，是独有的集国家级新区、自贸试验区、粤港澳全面合作示范区和广州城市副中心为一体的“三区一中心”行政区域。

全域式新区与原行政区合署办公，在经济审批、行政执法等权力上较一般园区具备更强的自主性，财政自主权也较大。但也因为行政区发展相对成熟，上级针对新区的专项财政支持力度较小，其发展主要依靠自身财力。南沙新区因集“三区一中心”为一体，一般意义上的国家级新区所带来的财税政策、土地政策、人才政策等政策红利增量影响较小。舟山群岛新区因定位为海洋经济破题重任，每年能享受到一定的海洋经济发展建设资金、中央基建投资资金、发债资金等支持，但支持资金规模不大。

延续式新区在支持方及支持力度、方式上差异较大，一般情况下，中东部发达地区的新区，以省会城市财政支持为主，东北、西南地区的新区，以省级财政支持为主

重庆市政府的财政资金、财税政策支持除对准两江新区外，还会直接下达至其子园区、功能区甚至相关平台。两江新区包括江北区、渝北区、北碚区3个行政区部分区域及两路寸滩保税港区、两江工业园区2个功能经济区。两江新区划分了直管区和非直管区，直管区财政由两江新区管委会负责，按照分税制财政体制管理，收支并入市级预算，非直管区财政隶属关系不变。两江新区直接管理两江新区工业园区，代管两路寸滩保税港区管委会，同时开发江北嘴中央商务区和悦来片区。两江新区享受的中央财政支持主要体现为2013年财政部首次将两江新区全域纳入中央财政基建贷款贴息政策支持范围。

由于区域发展相对成熟，南京市对江北新区的支持体现在积极调整江北新区规划范围，并将浦口、六合两区相关划转街道企业的税务关系调整至新区；省财政主要在政府专项债、项目预算资金等方面进行支持，力度相对较弱。江北新区全部范围包括六合区与浦口区、栖霞区八卦洲街道。2017年5月，南京召开“江北新区机构调整组建宣布大会”，将浦口区、六合区共有7个街道划归新区党工委、管委会统一托管。同时江北新区将成立直管区、共建区和协调区。江北新区直管区实施单独的财政管理体制，南京市将浦口、六合两区涉及划转街道企业税务关系调整至直管区，直管区每年给予浦口区12.5亿元补助，给予六合区3.5亿元补助。江北地区承担的市级以上重大交通项目建设资金，原则上直管区、浦口区、六合区按7:2:1的比例分担。

2020年12月江苏省办公厅《关于支持南京江北新区深化改革创新加快推动高质量发展的实施意见》指出，支持符合条件的重大基础设施项目申请地方政府专项债；强化财力支持，在省、市年度财政预算支持规模中给予倾斜；对符合条件的重大环境改造提升类项目由省级财政给予专项支持。

兰州新区财政体制比照省对市州财政管理体制执行，省财政支持力度最大，兰州市财政次之。兰州新区规划范围涉及永登县和皋兰县6乡镇，行政托管中川、秦川和西岔3乡镇，托管区域财政由管委会统一负责，非托管区域行政管理体制和行政隶属关系不变。甘肃省对兰州新区的财政管理体制，比照省对市州财政管理体制执行，即各项转移支持补助、收入划分、项目计划及补助安排等，由省财政直接分配到兰州新区。

云南省财政对滇中新区支持力度大，昆明市财政承担了公共服务等财政支出，每年给予部分补助。新区成立之初，急需基础设施建设，区内一般的社会事务管理由所在行政区负责，可保证新区集中精力进行经济建设。根据《关于建立滇中产业新区财政管理体制的意见的通知》，滇中新区对嵩明杨林经济技术开发区、昆明空港经济区、安宁工业园区、安宁职业教育基地、安宁太平新城、嵩明职业教育基地和滇中产业发展集团、空港投资公司实行直接管理，新区范围内的公共服务、社会管理职责由昆明市承担，意味着相应的财政支出归至昆明市财政。

长春新区、哈尔滨新区及金普新区公开信息有限，财税分成体制未知，吉林省财政对长春新区、哈尔滨市财政对哈尔滨新区的支持措施比较到位。长春新区建立一级财政，直接对接长春市财政。黑龙江省在《关于支持哈尔滨新区改革创新促进高质量发展的意见》明确了包括体制机制、权力赋予、财税支持、资金支持、人才支持等方面的16条政策措施，但未获取具体内容。

2.是否有独立财政结算体制对新区实力及信用水平影响有限，甚至以一般公共预算收入或GDP为核心指标判断区域经济实力的逻辑也不再适用；无独立财权的国家级新区财政预算纳入属地政府市本级财政统一核算，当地政府通常以高额税收返还或承担巨额基础设施建设资金支出等方式予以支持

本文的财政结算体制主要指的是国家级新区与所在行政区政府、上级政府的财政分配关系。理论上，有无独立财权可通过是否设立财政金库判断，但财政金库的概念较为抽象，国泰君安覃汉研究团队认为，可以通过税收结算体制来简化处理：若采用分税制，则认为有独立财权；若税收先全额上缴，之后上级政府再以转移收入的形式返还，则认为无独立财权，我们也基本认可这一观点。

现有国家级新区中，湘江新区、福州新区无独立财政。长沙市通过税收返还等形式对湘江新区给予了大力支持。湘江新区财政预算是长沙市市本级预算的组成部分，税收返还收入较多，长沙市财政支持力度大。湘江新区范围内的宁乡市、望城区、岳麓区和高新区均有独立的税务局，但湘江新区没有独立的税务局。湘江新区不分享高新区、宁乡市、望城区管辖范围内的税收，岳麓区归市级的税收按比例与湘江新区分享。根据2018-2019年度湘江新区财政预决算数据，上级补助收入为湘江新区财政收入主要来源，主要是税收返还收入。另外，根据前述文件，湖南省财政从2016年至2020年每年安排5亿元一般性转移支付资金，但2016年及2018年湘江新区的一般转移支付收入均为0。

福州新区预算纳入福州市本级财政预算，福州市在财政收入方面给予的支持整体有限，但在基础设施建设方面通过财政资金支出给予了强有力的支持。目前福州新区主要开发区域为核心区滨海新城组团和三江口组团，2015年福建省财政一次性补助10亿元设立福州新区产业股权投资基金，2016-2018年对福州市本级缴入省库的部分税收按原基数增量部分的40%给予返还，另安排不低于9亿元地方政府债券资金用于新区基建。虽然无法获取福州市财政在支出统筹安排中用于福州新区建设的具体数据，但“支持滨海新城建设、加快推进三江口片区开发建设”等字眼每年都在福州市财政预决算报告中出现，均在财政政策重点安排支出的范围内。

3.协同式新区实际可用财力需谨慎判断是否存在高估，“子强母弱”情况下新区仅承担归口管理职能，综合实力相对较弱

贵安新区、赣江新区、西咸新区、天府新区均地跨两市，本文称为协同式新区，此类新区规划面积较大，但也加大了建设和管理难度。管理体制上，两市可能存在因争取优质利益、避开社会负担等事项多头管理相互扯皮，难以形成发展合力，相应的财政收支分配方面也可能存在权责不对等、分成比例不合理、合并口径财力不可控等诸多问题。

赣江新区、贵安新区分为直管区和非直管区/统筹区，实际上新区可用财力仅限于直管区范围，税收增量部分要与原行政区分成。管理体制上，贵安新区直管区由贵安新区管委会直接管辖，非直管区仍分别由贵阳市、安顺市直接管辖，税收征管分配清晰。赣江新区分为直管区和统筹区，赣江新区税务局负责直管区范围内的税收征管，涉及统筹区的地方可用财力返还属地政府，在统计口径上赣江新区的相关财政收支同时、分别计入赣江新区和原行政区统计口径，实际上赣江新区可用财力仅限于直管区，而直管区开发区域集中在儒乐湖核心区、原桑海经济技术开发区，仍处于初步开发阶段，预计可形成的公共财政收入规模不大。

财政分成体制上，赣江新区、贵安新区均实行市级财政管理体制，直接对接省国库，税收增量部分均需与原行政区分成。根据《贵安新区管理体制方案》，在现行分税制财政管理体制框架内，以2011年为基期年，2013-2023年增收部分全额留存贵安新区用于发展，自2024年起（以2023年为基年），新增部分贵安新区与贵阳市、安顺市按7:3比例划分。赣江新区的公共财政收入增量分成情况见表12，直管区的土地出让收益分配上，儒乐湖核心区范围内由赣江新区和南昌经开区对半分成，儒乐湖之外区域全部留存赣江新区使用。

西咸新区财政不需与西、咸两市分成，与下属子园区的关系表现为“子强母弱”。西咸新区位于陕西省西安市和咸阳市建成区之间，是关中—天水经济区及大西安的核心区域。西咸新区下设5个组团，子园区均设有财政金库，西咸新区管委会履行归口管理职责，无需与西、咸两市分成，直接对接省财政。2020年西咸新区实现一般公共预算收入83.99亿元，新区本级收入仅1.08亿元（均为非税收入），其余收入分布在五个新城中；2020年新区实现政府性基金收入329.61亿元，新区本级收入仅24.64亿元。

天府新区财政体制更为“松散”，新区仅归集成都片区财政收入，眉山片区财政收入归入眉山市。四川天府新区由成都片区和眉山片区组成，前者包括天府新区成都直管区全境以及成都高新区、双流区、龙泉驿区、新津区、简阳市的部分地区；后者包括彭山区、仁寿县的部分地区。天府新区成都直管区是天府新区成都片区的核心区、先行区和示范区，目前尚处于建设起步阶段，经济发展主要依靠固定资产投资拉动。天府新区眉山党工委、管委会为眉山市委、市政府派出机构，在天府新区眉山统筹管理区域内，受彭山区、仁寿县委托授权，行使县级经济、社会管理权限。2020年四川天府新区一般公共预算收入81.9亿元，政府性基金收入完成187.7亿元，均来自于四川天府新区成都片区。

四家协同式新区来自上级政府的支持力度各不相同。陕西省对西咸新区的支持主要体现在制度体系的梳理、政策及产业引导层面。贵赣两省对贵安新区、赣江新区的财政支持措施比较具体，四川省对天府新区的政策支持有所改动，相比之下新政策在财政资金支持方面的力度有所减弱，更多的支持偏重于土地、要素保障、行政审批等方面。此外，中央财政对贵安新区的支持在于2013-2020年贵安新区内新增地方财政收入全额用于设立发展专项资金，南昌市对赣江新区的财政支持在于2019-2021年每年给予3亿元定额补助。

此外，新区财政收入还有一部分来自土地出让收入，且与新区财政独立性无直接关系。新区成立初始，产业尚未成熟，税收创造能力较差，政府为鼓励招商引资，往往对进驻企业采取税收优惠政策，导致税收规模有限，因此新区财力较为依赖土地出让收入。为加快园区开发建设，上级政府对新区土地出让收入返还的比例通常较高，“土地财政”现象比较突出。一般情况下，随着区内开发成熟度不断提升，土地出让收入的返还比例将逐步下降。

（二）国家级新区财政结算体制分析总结

前文分析可知，国家级新区虽个性十足，但其财政结算体制仍有共通之处，如独立的财政体制、设立专项资金、财税分成、财政资金定额补助等。

赋予新区设区市一级独立财政管理权限。对于管委会体制的新区，实行独立的财政体制，有助于新区开发建设融资、财政预算及资金运转效率。如贵安新区、赣江新区均设立一级国库，直接对接省国库；兰州新区财政体制比照省对市州财政管理体制执行，各项转移支持补助、收入划分、项目计划及补助安排等由省财政直接分配。

新区范围内增量财政收入留存或返还。新区发展初期开发建设任务重、税源量小，主要依靠金融机构融资工具获取开发建设资金，各级政府集中财力支持新区发展。这一政策的特点是在某一时期内，新区的地方财政收入增量部分全部留用新区或全额返还。如“八五” 期间浦东新区新增财力全部留用新区；“十二五” 期间两江新区内新增地方财政收入全额用于两江新区发展；从2013年起贵安新区直管区10年内新增地方财政收入用于新区发展；2021年起未来5年天津市分享税收的增量部分按照市与区30：70比例向滨海新区倾斜。

新区与所在行政区进行财税分成。财税分成比例通常是在保证行政区原有的财政收入基础上，按照 “保基数、分增量” 的原则，对增量部分进行比例分成，最初阶段一般由新区占大头、行政区占小头， 最大限度地保障新区开发建设初期的资金需求，待新区发展逐渐成熟后逐渐降低新区的分成比例。如2017-2021年财政收入新增部分赣江新区与昌九两市8:2分成，2022年起改为6:4分成。

中央或省/直辖市政府设立专项资金。设立专项资金是上级财政从财政资金大盘子支持新区的通行做法。如甘肃省设立兰州新区开发建设专项资金，从2013年起5年内由甘肃省政府和兰州市政府按照7:3的比例，每年筹集10亿元，用于新区开发；2015年福建省财政一次性补助福州市专项资金10亿元，支持福州市政府设立福州新区产业股权投资基金；天津市于2005-2009年每年对滨海新区开发建设给予专项补助10亿元。

上级财政对新区实行定额补助。新区的定额补助一般由中央政府、省/直辖市政府、省会城市财政发放。如中央财政从1992-1995年每年拨付浦东新区3亿元开发资金；中央财政2005-2014年每年给予滨海新区开发建设专项补助10亿元，2015-2019年每年补贴8亿元；江西省财政2016-2018年每年对赣江新区财力补助2亿元，2019-2021年财力补助增至每年5亿元，南昌市财政2019-2021年每年对赣江新区补助3亿元；2019年起财政部每年给予雄安新区财力补助100亿元。

（三）国家级新区综合实力排序

综上，对国家级新区综合实力的信用分析关键因素，除了会考虑传统功能区/行政区关注的所属辖区经济发展水平、区域产业发展后劲等因素，还会将管理体制、财政结算体制、人口、政策倾斜等因素纳入考量，基于上述因素，我们认为国家级新区综合实力排序如下。但需要做一个重要提示和声明，本文所述国家级新区综合实力排序不同于地方政府信用评级，因此文中所涉指标选取与评级机构的城投公司信用评级方法和模型无关。

四、国家级新区平台信用分析思路

对于管理体制为政府型、政区合一型的国家级新区，新区的规划与所在行政区范围重合，领导班子也与行政区一致，新区内平台信用分析思路与行政区平台分析逻辑一致。但需要注意的是，该等新区部分平台或只从事某个子园区/产业集聚区的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设业务，因此需要进一步考量平台的职能定位。如舟山群岛新区仍以舟山市平台为主体发债，其国家级新区的标签被淡化，仅海洋产业集聚区旗下平台有发债，其外部支持能力和意愿会相对较弱。

对于采用管委会体制进行管理的国家级新区，需要进一步分析其财政结算体制。因国家级新区各地平台设立及分工差异，难以一言以蔽之，需要综合考虑平台职能定位进行权衡。整体而言，国家级新区平台如若同时承担了行政区内核心区域基础设施建设等重要职能，则平台所获外部支持的能力和意愿更强。如福州新区核心平台福州新区开发投资集团有限公司在项目投入、资金拨付方面得到福州市及福州新区管委会大力支持，已在资本市场亮相，而福州新区所覆盖的长乐区、马尾区等行政区或可能因为资金成本相对劣势等原因逐步退出或不再计划登陆资本市场，从而进一步提升福州新区开发投资集团有限公司在当地的重要性。湘江新区为19个国家级新区中唯一行政级别为副厅级的新区，其核心平台之一湖南湘江新区发展集团有限公司承担梅溪湖片区、大王山旅游度假区、岳麓山国家大学科技城三大片区综合开发，其中梅溪湖、大王山为湘江新区四大重点片区之二，因此该平台在业务经营、资产注入、资金拨付方面得到湖南省、长沙市及湘江新区管委会支持，湖南湘江新区发展集团有限公司作为长沙市四家投资类国有企业之一，可基本比照长沙市级平台予以分析，另外从侧面也说明了新区的行政管理级别与平台资质没有必然关系。对于合并口径财力与实际可用财力有较大差异的国家级新区，其平台信用资质要关注，如赣江新区相关财政收支同时分别计入赣江新区和原行政区统计口径，导致其报表口径财力大于实际可用财力。与所在行政区税收分成的新区，分成比例变动可能影响其可用财力，如贵安新区将与贵阳、安顺两市进行税收分成，未来贵安新区的分成比例将下降。对于子园区有独立财权的，分析平台信用资质时要关注财力口径的合理性，如陕西西咸新区发展集团有限公司虽是西咸新区平台，但其是由5家独立子园区旗下平台组合而成，因此在合并报表层面的控制力度可能较弱。

   【1】注：本文将地跨两市的赣江新区、西咸新区、贵安新区、天府新区统称为协同式新区。

作者 I 何佳欢 袁媛

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